Por que falla y fallará la Gestión por Resultados en El Salvador

El BID identifica cinco pilares del ciclo de Gestión para Resultados en Desarrollo (GpRD): 1. Planificación estratégica, 2. Presupuesto por resultados, 3. Gestión Financiera Pública, 4.Gestión de programas y proyectos, y 5. Seguimiento y Evaluación. En la Ilustración 1 se muestra la calificación base cinco por pilares de El Salvador, el índice (promedio simple) de GpRD del país igual a 2.0 y el índice sistémico que el autor de este ensayo sugiere, el cual es determinado por la nota del pilar menos desarrollado (eslabón más débil), que consiste en la calificación de 0.8 del pilar Presupuesto por Resultados que obtuvo a 2013.

Se percibe, a la fecha, que ha habido avances principalmente en lo que respecta el pilar 1. Planificación Estratégica y 3. Gestión Financiera Pública, pero seguramente el pilar 2. Presupuesto por Resultados sigue igual de subdesarrollado, dado que la última sesión de trabajo nacional en marzo 2017 fue sobre vinculación planificación y presupuesto.

El promedio simple del índice de GpRD para eEl Salvador de 2.0, no es un índice representativo, porque la varianza total de las notas de los cinco pilares es 0.78. Es decir , estadísticamente esa varianza indica que el promedio simple obtenido no es representativo y no es apropiado utilizarlo ante tan alta asimetría de la población total.

Es decir, utilizando el significado metafórico de “pilar”, construir sobre cinco pilares con tal asimetría de desarrollo solo daría y da como resultado un avance no solo inservible sino contraproducente de un sistema de GpRD.

En El Salvador, el importante y evidente desarrollo en la planificación estratégica por resultados, expresado por el PQD y los PEI de los diferentes ministerios y dependencias, se contradice con la planificación, ejecución, seguimiento y control tradicional del presupuesto y de instrumentos organizacionales de ejecución, como son el manual de procesos y los descriptores de puesto.

ILUSTRACIÓN 1. Calificación de El Salvador, base 5, para 2013 según índice BID GPRD e índice sistémico según el autor de este ensayo. Fuente: elaboración propia con base a datos BID GpRD por países.

Es decir, utilizando el significado metafórico de “pilar”, construir sobre cinco pilares con tal asimetría de desarrollo solo daría y da como resultado un avance no solo inservible sino contraproducente de un sistema de GpRD.

En El Salvador, el importante y evidente desarrollo en la planificación estratégica por resultados, expresado por el PQD y los PEI de los diferentes ministerios y dependencias, se contradice con la planificación, ejecución, seguimiento y control tradicional del presupuesto y de instrumentos organizacionales de ejecución, como son el manual de procesos y los descriptores de puesto.

La implementación de la GpRD en El Salvador a nivel nacional y de las instituciones del GOES, se ve truncada por el “eslabón” más débil, que actualmente es el presupuesto, pero que con el proyecto de Reforma del Presupuesto hacia Resultados dejará de ser el lastre de la transición, sin embargo, la transición a GpRD seguirá teniendo dificultades porque otros pilares o elementos  importantes como la ejecución por procesos y la contraloría pasaran a ser el eslabón marcadamente más débil manteniendo fuerte asimetría dentro del sistema.

Confudimos el indicador con el objetivo

En mi opinión el índice de GpRD del BID parece haber incentivado la estrategia de desarrollo por pilares, más si se ha convertido o confundido al indicador con el objetivo

CAUSA: LOS PROCESOS INSTITUCIONALES Y LA GESTIÓN POR PROCESOS NO SON PRIORIDAD

En la Ilustración 2, muestra una lámina de la presentación del Ministerio de Hacienda y SETEPLAN que el consultor internacional Waldo Gutiérrez utilizó para las sesiones llamadas: Vinculación Plan-Presupuesto-Inversión / Proceso de Validación Conjunta de los Programas Presupuestarios (marzo 2017).

Ilustración 2. Lamina de Presentación MMHH STEPLAN pag.42

En ella se muestra como la planificación se debe hacer en una forma inversa a la lógica insumo-producto, y señala que el presupuesto se construye también en un ejercicio de identificación de los procesos de planifica-ción inversa (reingeniería inversa) desde los procesos necesarios para cumplir la planificación hacia los insu-mos y recursos financieros necesarios para ejecutarlos.

Sin embargo, en las sesiones de marzo 2017 para el proyecto de vinculación planificación con presupuesto GOES, dos fuentes presentes mencionan que, ante el cuestionamiento sobre cuáles son las indicaciones para actualizar los procesos, se dijo que hoy por hoy, deberían seguirse planificando y mejorando como hasta ahora realiza cada institución a quien pertenecen.

Al menos con la institución base para las conclusiones de este estudio, con el método utilizado actualmente los procesos están altamente desalineados de la planificación para resultados y más grave aún, en dessincronización con los descriptores de puestos y del Plan Operativo Anual.[1]

En el Manual de Gestión Basada en Resultados (GBR) del Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (2013) se señala que esta falta de énfasis en la ejecución y seguimiento, es generalizada en la mayoría de países: La “G”, de gestión, en GBR es usualmente pasada por alto. Sin embargo, sin una buena gestión, es poco probable que se logren resultados.

Un elemento no alineado a resultados arrastra a todos los restantes

Ilustración 3. Un elemento no alineado arrastra a todos los otros

A nivel de una institución del GOES, la planificación como proceso y su producto el Plan Estratégico Institucional (PEI) son los que condicionan a todos los demás elementos de la gestión por resultados,  pero como se observa en la Ilustración 3, en el Ministerio que sirvio de base para este estudio,  la desvinculación entre el bien alineado PEI y el presupuesto elaborado SIN base en resultados, desencadena una serie de inconvenientes a saber: [1]

El plan operativo anual (POA) es el siguiente nivel de planificación después del PEI. El POA es el plan que rige a cada una de las dependencias de la institución (Dirección de Ganadería, Dirección de Pesca, Direcciones administrativas, etc.).

La evaluación exante y expost no es utilizada, aparentemente porque solamente evidenciaría la ausencia de gestión para resultados. El funcionario que intente ejecutar con enfoque de resultados en esta coyuntura se expone a “luchar contra corriente” y a “suicidio laboral”.

Por tanto, el Plan Operativo Anual (POA) se encuentra planificado en forma funcional y no por resultados, y no se definen metas de impacto solo de proceso. La prioridad de los resultados se pierde ante la prioridad financiera y discrecional.

Causa: Los procesos no están alineados con los planes estratégicos

En la aparente estrategia por pilares y no sistémica, otro critico eslabón perdido son los procesos, porque son ellos al fin de cuentas, los que brindarán eficacia con eficiencia, economía y calidad. Esto lo muestra claramente otra lámina de la presentación de marzo 2017 del MMHH y SETEPLAN. Sin embargo, este tema central ha sido dejado a criterio de cada institución del GOES, y si todas las dependencias GOES funcionan como hasta ahora, los manuales de procesos solo seguirán siendo instrumentos desalineados, desarticulados, y desactualizados y la ejecución tendrá alto riesgo de ineficacia, ineficiencia, no económica y sin calidad.

Estructura organizacional desvinculada de los procesos

En el sitio de la Secretaria Técnica de planificación (SETELAN) textualmente reza: El segundo elemento central son los PROCESOS. La estrategia determina los procesos que requerirá llevar a cabo la institución para alcanzar los objetivos propuestos. Normalmente los procesos se dividen en sustantivos o misionales y en procesos de apoyo. Saber identificar los procesos sustantivos de la organización pública es crítico para aspirar a una gestión moderna, eficaz y eficiente. A partir de los Procesos se establece el tercer elemento, la ORGANIZACIÓN, que a su vez incluye a ESTRUCTURAS Y PERSONAS. Normalmente esto se entiende al revés, primero estructuras y luego procesos. De hecho, cuando se quiere hacer un rediseño institucional y organizacional, se parte de las estructuras organizativas, de los organigramas, lo que hace que nunca se obtengan los resultados esperados, ya que la Institución sigue haciendo lo mismo. Sin embargo, parece que todo el GOES, incluyendo el MAG y hasta nuevas instituciones como FOMILENIO y la OMR no visitaron esta página y planifican siempre primero su estructura, para después hacer los procesos, en diferentes esfuerzos para nada o casi nada vinculados. O lo que es peor no entienden las relaciones de causalidad de los procesos con la estructura y los puestos.

Recomendaciones

  1. Cambiar a una estrategia integral de implementación de la gestión por resultados
  2. Priorizar la Gestión por Procesos, Gestión por Portafolios, Gestión por Programas y Gestión por Proyectos con enfoque de resultados y sus interrelaciones, en la capacitación de los funcionarios públicos.
  3. Alinear la normativa de corte de cuentas y auditoría interna que apoye la gestión para resultados
  4. Priorizar y estandarizar la revisión y actualización de manuales de procesos apoyados en metodología y tecnologías de punta, como se llevó a cabo en la DGG/MAG
  5. Desechar la metodología de la elaboración de descriptores de puesto con base en la opinión de usuarios clave, por una metodología basada en los procesos revisados, actualizados y alineados.

Una visión más ordenada de la gestión para resultados

Cada cooperante en el mundo conceptualiza diferente los elementos (pilares) de la gestión basada en resultados. El autor de este ensayo está de acuerdo con los conceptos de GpRD utilizados por el BID, pero cree que sus elementos se pueden ordenar, simplificar y alinear con las metodologías de Gestión por Programas, Proyectos y Portafolio y Procesos, dejando claro la relación de los 5 elementos sistémicos de la gestión pública por resultados: Planificación, Ejecución, Seguimiento, Control y Evaluación. En la Ilustración 7, se muestra como la planificación se construye en orden inverso de cómo se ejecuta. Los instrumentos como PQD, PEI Presupuesto, Manuales de Operación son productos y sirven de insumos según la fase de la GpDR en que estemos.En la Ilustración 6, se enfatiza que es la EJECUCION el centro de la GpRD, porque es ella la que con eficiencia, economía y calidad, enmarcada por los otros cuatro elementos (planificación, seguimiento, control y evaluación), brindará los resultados esperados con los recursos disponibles (eficacia).

ILUSTRACIÓN 7. CICLO DE GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO POR RESULTADOS SEGUN HSLO

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Consultor especialista en gestión del sector público y privado. Twitter @hectorlopezorel
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