Estado actual de la Gestión por Programas para Resultados en el Gobierno de El Salvador

Autor: Héctor Salvador López Orellana

Este documento comprende lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones de la situación y avances de la gestión por programas por resultados en el sector público de El Salvador. Tiene la intención de contribuir a “…la construcción de un Estado concertador, centrado en la ciudadanía y orientado en resultados” (Objetivo 11 del Plan Quinquenal de Desarrollo de El Salvador para el periodo 2014-2019)

Con base en un ejercicio piloto (nov 2016 a feb 2017) de mejora y alineación de procesos, puestos y estructura organizacional con enfoque de gestión por programas para resultados[1], en la Dirección General de Ganadería (DGG) , por iniciativa del ministro Orestes Ortez, del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y con el apoyó metodológico de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), se obtuvieron las lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones presentadas en este documento, que en consulta y validación con colegas de organismos cooperantes y consultores, que trabajan en o han asesorado a otros ministerios, se puede decir que son representativas de todo el del gobierno de El Salvador (GOES).

Este no es un documento oficial de FAO o del MAG, las opiniones son exclusiva responabilidad del consultor principal que se contrató para el proyecto.


Resumen de la situación actual (a marzo 2018)

  1.  El Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD) es un documento completo, inspirador, muy bien estructurado y desarrollado con enfoque para resultados. Esta totalmente alineado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
  2. Las políticas sectoriales, en su mayoría, adolecen de no haber llegado oportunamente al momento de la elaboración de los PEI, los POA, y los Presupuestos. No siempre fueron planificadas por el gabinete social y económico bajo la coordinación de la Secretaría de Planificación (SETEPLAN).
  3. Los Planes Estratégicos Institucionales 2014-2019 (PEI), están alineados al PQD y por tanto a los ODS, pero no están alineados a políticas sectoriales, dado que estas no existían a ese momento.
  4. El Plan Operativo Anual está elaborado parcialmente con enfoque para resultados.
  5. Los procesos documentados están desactualizados, no alineados al PEI ni al POA
  6. El presupuesto está elaborado por productos por estructura organizacional, dirección / departamento / sección. La estrategia de austeridad sigue el mismo criterio funcional, no por procesos y menos por resultados.
  7. Los descriptores de puestos están actualizados de acuerdo con enfoque funcional histórico. Los puestos NO están vinculados a los procesos.
  8. La estructura organizacional no esta alineada para dar soporte a los procesos necesarios para cumplir con los programas que a su vez cumplen con el POA , PEI, PQD y ODS

[1] Se utilizó como base la metodología Gestión basada en Resultados (RBM por sus siglas en ingles) de la ONU, la metodología Gestión para Resutados en Desarrollo (GpRD) del BID y Modelo Conceptual de Calidad en la Gestión Pública que la Secretaría Técnica de la Planificación de El Salvador (SETEPLAN) dicta en la página de su Dirección de Frotalecimiento y Gestión de la Calidad ( http://www.secretariatecnica.gob.sv/transformacion-del-estado/dfigc/)


El deber Ser

La gestión por programas para resultados se debe planificar de lo global, como son ODS, hacia lo regional, nacional, sectorial, y/o institucional.  A nivel nacional, cada ministerio y dependencia descentralizada del estado planifica en esa lógica, los programas, proyectos, servicios y regulaciones para obtener los productos que mejor contribuyan a los resultados sectoriales y nacionales planificados. Ver Ilustración 1.

La ejecución se da en orden inverso a la planificación, tal como se muestra en la Ilustración 1. Ciclo de Gestión por Programas para Resultados.

La gestión por programas para resultados es sistémica, y el desarrollo nulo o parcial de uno de sus elementos, se convierte en un lastre que en ocasiones evita avanzar correctamente sino es que también trabaja en contra de todo el sistema.

Ilustración 1. Ciclo de Gestión por Programas para Resultados

 


La situación actual a marzo 2018

PQD alineado

El Salvador ha avanzado bastante en la planificación para resultados, su PQD 2014-2019 y específicamente el PEI del MAG, son buenos ejemplos de planificación por programas para resultados, fueron elaborados en los primeros meses de la actual administración y son coherentes con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles. Sin embargo

Políticas sectoriales no oportunas

Las políticas sectoriales, al menos en el sector agrícola y sus subsectores ganadería, pesca, etc., no se formularon después de planificar el PQD y antes del PEI, sino después y en algunos casos después de la planificación del POA. Como consecuencia el POA responde más a la política sectorial de la administración pasada.

Varias políticas sectoriales al no estar oportunamente formuladas, siendo aprobadas a nivel de ministerios no de país bajo la coordinación de SETEPLAN, están desarticuladas de los resultados de país. Adicionalmente llegan tarde a la repartición de recursos y elaboración del presupuesto. Esto las convierte, al menos por el resto del año presupuestario, en letra muerta.

Su formulación y aprobación parece que ha respondido más a el cumplimiento de una obligación con cooperantes o con compromisos con instancias regionales.

POA parcialmente enfocados para resultados

Los PEI ministeriales fueron también inspirados, elaborados y alineados al PQD, sin embargo, en la planificación operativa, representada por el POA, al menos en el MAG, si bien tiene una estructura planificación para resultados, sus indicadores de resultado y medios de verificación son usualmente productos que no están redactados como un resultado sectorial, sub-sectorial o territorial.

Tabla 1. Ejemplo de elementos de POA del MAG

En la tabla 1 se observa que las primeras columnas 1 y 2 son heredadas del PEI y del PQD, con total enfoque de programas para resultados, sin embargo, las columnas 3 a 6 responden más a productos del MAG que a resultados del sector/subsector o territorio.

No profundice en las razones oficiales para esta dualidad, pero a nivel de gobierno parece haber una política no escrita de no hacer evaluación y por tanto no escriben resultados, como podría ser reducción de la pobreza, mejora del ingreso, si no que elaboran el POA y el presupuesto con enfoque a partidas y productos.

Ilustración 2. Es el subsector o el territorio quien produce los resultados esperados, con el apoyo del GOES

Esta desvinculación en la planificación hacia resultados del sector/ subsector/ territorio, a nivel del POA, parece ser algo generalizado en el GOES. Los cooperantes y ONGs  que trabajan este tema, coinciden en diferentes foros, que ha habido a marzo 2018, una política nacional no escrita de “no evaluar con base a evidencia o cualquier otro método”.

En la Ilustración 2, se muestra que es el sector/subsector/territorio quien genera los resultados, no el GOES.

Los “resultados” del GOES son productos y se planifican para incidir positivamente en el sector en forma de proyectos, servicios y regulación.

Procesos no alineados al POA vigente

Los procesos son los que pueden tomar forma de Proyectos, Servicios y Regulaciones, y estos tres pueden conformar los Programas que brindarán productos y contribuirán a resultados en el sector, subsector o territorio.

En el MAG, y según parece en la gran mayoría de instancias del GOES, los procesos no suelen estar alineados al POA, PEI y PQD vigentes, y si lo estuvieren, su flexibilidad es casi nula. Esto es un problema de la metodología utilizada.

Esto impacta directamente en la eficiencia, se gastan muchos recursos humanos, materiales y financieros en procesos que no contribuirán total o parcialmente a los resultados del periodo.

Procesos desactualizados son caldo de cultivo de la burocracia.

Ilustración 4. Principales barreras para la Gestión por Programas para Resultados en El Salvador

La estructura organizacional no está alineada a los procesos, no al PEI y no al PQD,

La estructura organizacional, compuesta por unidades organizacionales jerarquizadas, puestos y descriptores de puestos, debería estar en alineamiento total con los procesos necesarios para lograr los programas, el POA, el PEI y el PQD, pero no lo está. Fue diseñada para otra coyuntura, tal vez parecida, pero no para la vigente.

Los descriptores de puesto desalineados trasladan el error de origen hacia otros instrumentos de la administración, como son los perfiles de puestos y la valuación del puesto, y ellos se convierten en una base errónea para realizar el trabajo, para determinar el candidato ideal para un puesto, y lo que es peor: la evaluación de cumplimiento por parte de la Corte de Cuentas de la Republica (CCR) se hace sobre actividades que  corresponden, a veces, a objetivos nacionales de décadas pasadas.

La Corte de Cuentas al utilizar una descripción desactualizada y desalineada fuerza al funcionario a realizar actividades que ya no son pertinentes para la coyuntura actual y el beneficio del país, pero que de no hacerlas caería en una falta de auditoría. Se perpetua la burocracia.

La Corte de Cuentas se convierte en un aliado de la burocracia que jala en sentido contrario a los resultados de país al aparato estatal. Lo anterior, sin que se dé un interés político partidario, fácilmente duplica la fuerza a favor de la burocracia y la corrupción, no se diga cuando lo hay.

Un ejemplo de burocracia institucionalizada es la actividad de sellar y exigir sello en los documentos, que esta generalizada en los procesos y descriptores de puestos gubernamentales. Aunque el funcionario se dé cuenta que el sello no tiene valor legal y ni siquiera valor probatorio empírico de identidad, lo sigue solicitando, creando una actividad innecesaria y desperdicio de recursos escasos de tiempo y dinero en el estado, los ciudadanos y las empresas.

Presupuesto no por programas no por resultados

Actualmente con base en una estructura organizacional desactualizada y desalineada se determinan los insumos necesarios para el funcionamiento de secciones, departamentos y direcciones. Y esos insumos se convierten en el presupuesto que combinado con una política de austeridad aplicada funcionalmente también arrastra problemas de economía de escala y de oportunidad en la adquisición.

Y nuevamente la Corte de Cuentas de la Republica juega un factor perverso que acentuará la fuerza contraria a los resultados expresados en el PQD vigente.

Lecciones aprendidas

Gestión para Resultados es una metodología sistémica

Gestión para Resultados es una metodología sistémica, su implementación parcial desemboca en una ejecución ineficiente y poco ineficaz, siendo hasta contraproducente el hecho de tener una Planificación por Resultados desarrollada, como el caso de El Salvador, con una ejecución por partidas funcionales desactualizada, desalineada, desincronizada.

En el caso de El Salvador, el casi nulo desarrollo del proyecto de reforma del presupuesto, que no se ha movido desde casi desde el 2012

De igual forma, la evaluación de resultados basada en evidencia, en El Salvador es casi nula. Sin evaluación, no se sabe si vamos por el buen camino.

Conclusiones y Recomendaciones a marzo 2018

En marzo 2018, el presidente Sánchez Serán anunció un cambio que me parece desatara el avance del país hacia un estado orientado a resultados (ver más en http://bit.ly/2pEmuu4).

El nuevo ministro de Hacienda en su discurso inicial anunció que reactivará el proyecto de presupuesto para resultados.

Eso solo deja un eslabón suelto: el alineamiento de los procesos al PEI, Políticas, PQD y ODS, y la sincronización de la estructura organizacional incluyendo los descriptores de puestos hacia los procesos alineados.

Para lograr este alineamiento de los procesos y en un solo esfuerzo sincronizar la estructura organizacional, que comprende que los descriptores de puestos estén 100% sincronizados con los procesos, en el ejercicio piloto de la DGG/MAG utilizamos la metodología OrgTuning.

El eslabón olvidado: Estructura organizacional desvinculada de los procesos no alineados a la estrategia

Fuente: http://www.secretariatecnica.gob.sv/transformacion-del-estado/dfigc/

En el sitio de la Secretaria Técnica de planificación (SETELAN) textualmente dice:

El segundo elemento central son los PROCESOS. La estrategia determina los procesos que requerirá llevar a cabo la institución para alcanzar los objetivos propuestos. Normalmente los procesos se dividen en sustantivos o misionales y en procesos de apoyo. Saber identificar los procesos sustantivos de la organización pública es crítico para aspirar a una gestión moderna, eficaz y eficiente.

A partir de los Procesos se establece el tercer elemento, la ORGANIZACIÓN, que a su vez incluye a ESTRUCTURAS Y PERSONAS. Normalmente esto se entiende al revés, primero estructuras y luego procesos. De hecho, cuando se quiere hacer un rediseño institucional y organizacional, se parte de las estructuras organizativas, de los organigramas, lo que hace que nunca se obtengan los resultados esperados, ya que la Institución sigue haciendo lo mismo.

Sin embargo, parece que todo el GOES, incluyendo el MAG y hasta nuevas instituciones como FOMILENIO y la OMR lo han hecho al revés,  primero definieron su estructura, para después hacer los procesos, en diferentes esfuerzos para nada o casi nada vinculados.

Cambiar de paradigma es difícil, hay alguien en SETEPLAN que está convencido de que primero son los procesos y despues la estructura, pero parece que la “inercia burocrática” (OECD, Malishev) lo ha detenido. Me parece que la coyuntura de este último año de la presente administración, es propicia para retomar la iniciativa.

La metodología utilizada en el pilóto que el MAG y la FAO hicieron en 2017 puede ser una opción para en un solo esfuerzo alinear y sincronizar los procesos y la estructura en todo el GOES.

Ver Metodología OrgTuning utilizada en el piloto MAG

 

 

 

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Consultor especialista en gestión del sector público y privado. Twitter @hectorlopezorel
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